政府行为在何种情形下可被认定为不可抗力

裁判要旨

无论基于法律规定还是合同约定，政府行为均可能成为不可抗力的具体情形，但亦应符合当事人在签订合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观要件。换言之，应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有社会影响的宏观性和全局性，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴。

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）最高法民申3667号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：福州城市客运场站运营有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区东街。

法定代表人：林双，该公司总经理。

委托诉讼代理人：元武，国浩律师（福州）事务所律师。

委托诉讼代理人：郑彬，国浩律师（福州）事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）:福建索天信息科技股份有限公司，住所地福建省福州软件大道。

法定代表人：林晟，该公司总经理。

委托诉讼代理人：黄孝明，福建名仕律师事务所律师。

委托诉讼代理人：蒋洮婷，福建名仕律师事务所律师。

再审申请人福州城市客运场站运营有限公司（以下简称场站公司）因与被申请人福建索天信息科技股份有限公司（以下简称索天公司）承揽合同纠纷一案，不服福建省高级人民法院（2020）闽民终1355号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

场站公司依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定向本院申请再审，请求撤销二审判决，撤销一审判决第一项、第二项、第三项，将本案依法改判或发回重审，由索天公司承担全部诉讼费用。事实和理由：一、无论本案政府行为定性为约定免责事由或法定不可抗力免责事由，均构成案涉合同的免责事由，原审法院判决场站公司承担违约责任属于认定事实不清，适用法律错误。案涉合同第13条“不可抗力”部分已明确约定政府行为属于免责事由，本案因福州市人民政府要求终止在建合同等行为导致案涉合同无法继续履行，符合合同第13条的约定。同时，本案政府行为发生后，继续履行该合同将导致建成站点成为违法建筑物或构筑物，因此亦符合不可抗力的要件。二、二审法院以“福州场站公司仍在提供施工站点，明显不符合对工期时间要求的约定”为由，认定场站公司构成违约并应承担相应责任不当，且生效判决未查清索天公司的违约事实。索天公司存在备货不足、未提供完整样品、施工响应迟缓等行为，对案涉合同不能按期完成有过错，场站公司积极协助办理破路证等手续，没有过错，无需承担任何赔偿责任。三、索天公司未证明其备货损失，且原审法院以合同价格认定备货损失价格不当。索天公司仅凭库存产品与合同约定的型号一致，无相关采购合同、付款凭证等，不能证明备货损失。实际损失应以备货支出的采购成本等相关费用计算，且应扣除未发生的安装维保等费用，但原审法院对此未予评估。四、根据公开的财务报表，合同解除前索天公司仅有少量存货，其备货行为系政府要求解除合同后发生，因此产生的扩大损失不应由场站公司承担。五、按年利率6%计算逾期付款损失不符合法律规定，双方因政府行为无法履行合同，均应免责。

索天公司提交意见称，一、本案为承揽合同纠纷，索天公司主张的全部库存产品均系为履行案涉合同所备，因场站公司未能按时指定310个站点，导致案涉合同因政府要求终止履行，场站公司对此应承担全部责任，原审认定事实清楚，适用法律正确。二、本案所涉政府行为不构成不可抗力，不属于场站公司的免责事由，案涉合同第13条约定虽包含政府行为，但正确理解应为当政府行为属于不可抗力情形下才可免责，并非所有政府行为均可免责。合同继续履行是否违法，与建成站点是否属于违法违规建筑物或构筑物不属于同一概念。场站公司在一审答辩状中也自认案涉合同不是因为政府的不可抗力而终止，其再审申请理由与之矛盾，违反诚信原则。三、索天公司不存在违约行为，不存在因索天公司原因导致超期完工的情形，原审认定场站公司违约并承担相应责任，完全正确。四、索天公司主张的库存产品属特定商品，对应价格经双方当事人合同约定认可，场站公司应依约提取库存产品并支付价款。五、索天公司主张的全部库存产品均在政府要求解除合同前已完成备货，且相关产品已经原审法院现场勘验确认，与索天公司的其他项目无关。六、索天公司库存积压系因场站公司违约所致，索天公司依据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）及《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》主张场站公司按年利率6%支付库存产品货款利息损失，合理有据。

本院经审查认为，本案再审审查重点在于场站公司是否应承担违约责任以及违约责任承担范围的问题。

关于场站公司是否应承担违约责任的问题。合同法第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案双方签订合同约定，案涉项目为交钥匙工程，索天公司的主要合同义务为完成产品采购及安装。结合原审已查明的当事人之间往来《工作联系单》《例会汇报》等相关合同实际履行情况，索天公司需在场站公司对站点确认后，方可施工安装，因部分站点未获审批等原因，场站公司未在合同约定的完工期限内提供全部站点，显然违反了合同约定。场站公司认为索天公司存在备货不足、未提供完整样品、施工响应迟缓等行为导致案涉合同不能按期完成，但未提供有效证据佐证，且在2017年11月20日场站公司、索天公司及福州市公共自行车运营管理有限公司形成的《会议纪要》中载明，“对未建站点由于政府要求等不可归咎于索天公司的原因导致福州市公共自行车二期项目无法如期完成”。另外，违约责任的承担不以存在过错为前提，场站公司以其积极协助办理破路证等手续无过错为由，主张不承担违约责任不成立。

关于场站公司提出的案涉合同因福州市人民政府的行政行为导致无法继续履行，该政府行为构成法定或约定的不可抗力的免责事由的主张。本院认为该主张亦不成立，理由如下：通常情况下，不可抗力分为两类，一类是法律规定的不可抗力，一类是当事人合同约定的不可抗力。合同法第一百一十七条规定不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。无论基于法律规定还是合同约定，政府行为均可能成为不可抗力的具体情形，但亦应符合当事人在签订合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观要件。换言之，应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有社会影响的宏观性和全局性，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴。就本案而言，福州市人民政府出于为城市居民提供公共自行车这一社会公共产品的目的，决定与本案有关的项目立项，但随着社会经济的进一步发展，该市政府后又取缔该项目。本案合同双方当事人作为商事主体，在签订合同时对此应有充分认识，并且福州市人民政府要求中止在建合同等行为，是针对场站公司、索天公司等特定主体作出的特定行为，亦不同于对社会产生普遍影响的政策性调整。因此，本案相关政府行为属于正常商业风险，并非当事人无法预见、不能避免或不能克服的情形。就双方合同约定的不可抗力而言，案涉合同第13条对不可抗力的约定与合同法第一百一十七条规定一致，该条第二项列举的包含“政府行为、法律规定或其他适用的变化或者其他任何无法预见、避免或者控制的事件”在内的不可抗力情形，应理解为对不可抗力的举例说明，即该条约定的政府行为仍以符合不可抗力基本构成要件为前提。因此，原审认为场站公司主张不可抗力免责事由不成立，其应对索天公司承担违约责任，具备事实和法律依据，本院予以支持。

关于场站公司违约责任的承担范围。场站公司主张索天公司仅凭库存产品与合同约定型号一致，无相关采购合同、付款凭证等，不能证明为备货损失，且不应以合同价格计算损失金额，该部分不应由场站公司承担。本院认为，索天公司主张的库存产品已经原审现场勘验，并经场站公司确认备货内容与案涉合同约定一致，场站公司主张备货与本案项目无关，但未有相关证据证明。因此场站公司作为定作人，应承担承揽人索天公司为履行合同而非因其自身原因产生的损失。双方在合同中就货品价格的约定亦属真实意思表示，原审法院以此确定备货损失金额，具有事实依据，并无不当。至于逾期付款的利率计算标准，符合双方利益平衡原则，原审的认定亦属合理。

综上，场站公司的再审请求与理由，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：

驳回福州城市客运场站运营有限公司的再审申请。

审   判   长　 李延忱

审   判   员　 王　珅

审   判   员　 郁　琳

二〇二一年十月二十一日

法 官 助 理　 高　玥

书   记   员　 汤陈**

书   记   员　 李菊影