最高法案例：承包地上建养殖场算不算违建？

? 裁判要点

《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。当事人在承包地上建设养殖场，未经相关法定程序，不属于合法权益范畴。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8524号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张文，女，1968年8月21日出生，汉族，住重庆市永川区。

委托诉讼代理人：资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人：唐良智，该市市长。

委托诉讼代理人：周忠，该市人民政府工作人员。

一审第三人：重庆市永川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市永川区人民北路*号。

法定代表人：蒋勇，该局局长。

委托诉讼代理人：王家镥，该局工作人员。

委托诉讼代理人：汤成帅，重庆索通律师事务所律师。

再审申请人张文诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终791号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

张文向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市人民政府作出的渝府地裁〔2016〕43号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（以下简称43号裁决书）；判决重庆市人民政府重新作出行政裁决；诉讼费由重庆市人民政府承担。

重庆市第五中级人民法院一审查明，2012年3月16日，重庆市人民政府作出渝府地〔2012〕307号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称307号征地批复），批准征收永川区中山路街道办事处花果村螺丝峻村民小组等村社部分集体土地。2012年6月14日，重庆市永川区人民政府（以下简称永川区政府）发布了永川府征公〔2012〕21号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》。重庆市永川区国土资源和房屋管理局（以下简称永川区土房局）拟定了补偿安置方案并于2012年6月18日以永国房征补公〔2012〕11号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于征收中山路、卫星湖和陈食街道花果村倪家湾等3个街道4个村11个社集体土地的补偿安置方案的公告》进行了公告。永川区政府于2012年7月10日以永川府地〔2012〕15号《重庆市永川区人民政府关于实施城市规划建设征地补偿安置实施方案的批复》批准了该补偿安置方案。张文的养殖场所在土地位于307号征地批复征收集体土地范围内。2015年8月，张文向永川区政府提出行政协调申请，请求：1.对其养殖场予以评估后补偿或者按照重置价格给予补偿安置；2.对其停业损失予以评估后给予补偿安置。因协调未果，永川区政府于2015年10月19日作出《征地补偿安置争议协调意见书》。2015年11月13日，张文向重庆市人民政府申请行政裁决，认为按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定，养殖场应按重置价格计算补偿费用并赔偿停业损失及搬迁费，请求：1.以重置价格对其养殖场进行补偿；2.对其养殖场停业损失以评估价格进行补偿；3.对其养殖场给予搬迁费补偿。重庆市人民政府受理张文的申请后，经张文补正申请，重庆市人民政府于2016年5月30日作出被诉43号裁决书。

重庆市第五中级人民法院认为，关于张文提出的行政裁决申请请求，其中第3项请求对其养殖场给予搬迁费补偿并未在行政协调申请时提出，因此该项请求未经协调，应不属于重庆市人民政府裁决范围。对于张文提出的1、2项请求系要求按照《重庆市征地补偿安置办法》第十二条规定的征地中被拆迁企业的补偿安置标准予以补偿。但是张文并未提供其养殖场的建（构）筑物具有土地使用权属证书和其他合法权证，因此张文请求以重置价格对其养殖场进行补偿并其养殖场停业损失以评估价格进行补偿于法无据，重庆市人民政府裁决对张文的请求不予支持并无不当。据此，该院作出（2016）渝05行初247号行政判决，驳回张文的诉讼请求。

张文不服上述一审行政判决，向重庆市高级人民法院提起上诉。

重庆市高级人民法院二审查明的事实与一审无异。

重庆市高级人民法院二审认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。该院遂判决驳回上诉，维持一审判决。

张文向本院提出再审申请，请求撤销一、二审判决，对本案进行再审，改判或发回重审。其申请再审的事实和理由：1.一、二审法院认定事实错误，适用法律错误。二审未开庭审理，程序违法。2.张文的养殖场具有合法性。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十二条的规定，张文的养殖场享有依照市场重置价格给予补偿安置的权利。根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第二条的规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，张文已具备一个合法个体养殖户的所有法律手续。

重庆市人民政府答辩称：其在收到张文递交的裁决申请后，经审查告知张文补正养殖场以及房屋的合法权证，但张文并未补齐相关材料。养殖场属于农业用地，重庆市对农业用地补偿标准有相关的规定，而非再审申请人要求的补偿标准。

本院认为，本案争议的焦点问题是重庆市人民政府43号裁决书是否合法。《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定，地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准计算。该办法第十二条规定，征地拆迁具有土地使用权属证书和其他合法权证的企业建（构）筑物，按重置价格计算补偿费后，原建（构）筑物归国家所有，由土地行政主管部门负责处置。被拆迁企业的搬迁损失费（含设备搬迁损耗、停工损失及搬迁费）按所搬迁设备折旧后净值的15％至20％计算。本案中，张文利用自家承包地和租用其他村民的承包地开办养殖场，但未办理相应用地手续，未取得集体土地使用权证和农村房屋所有权证。根据《重庆市征地补偿安置办法》的相关规定，重庆市人民政府对其“以重置价格对其养殖场进行补偿”等裁决请求不予支持，并无不当。一审判决驳回张文的诉讼请求，二审维持一审判决，均无不当。

关于张文提出根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）规定，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，其已具备合法个体养殖户的所有法律手续的申请再审理由。该文件规定，申请规模化禽畜养殖需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行备案审核，审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述规定，设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但仍应当办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，张文没有举示相应证据证明其依照上述规定办理了相应手续，该项申请再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，张文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回张文的再审申请。

审 判 长　李德申

审 判 员　李智明

审 判 员　杨科雄

二〇一八年十二月二十九日

法官助理　刘　潋

书 记 员　古函毓