我国仲裁机构的法人定位问题

我国1994年仲裁法制定的主要立法目的之一，就是要我国的仲裁制度由行政性仲裁制度改革为国际通行的商事仲裁制度，适应改革开放和市场经济发展需要。为此，仲裁法明确规定，仲裁机构独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，仲裁委员会的组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二”，原行政性仲裁机构自仲裁法实施起届满一年时终止”等，从而确认了仲裁的民间性质，将仲裁机构定位为独立于行政机关之外的民间性仲裁服务组织。仲裁法实施12年来，仲裁工作实际情况与仲裁法的立法宗旨差距很大，主要问题是仲裁的行政性没有得到根本扭转。近年来，有的部门、地方甚至不顾法律和党中央行政体制改革的相关规定，恢复或者变相恢复行政性仲裁。其主要原因：一是，事业单位体制改革比较滞后，仲裁法确立的仲裁机构民间化原则与现行管理体制相冲突，法律原则无法落实；二是，相关法律法规不配套；三是，在联系、协调仲裁工作方面，一些错误理论、思想和做法未能得到及时有效地制止，以至不断蔓延、愈演愈烈。一些行政部门借牵头组建”之机，将仲裁机构变为自己的隶属”单位，有的甚至从中获取不当利益，导致问题丛生；四是，多数仲裁委员会及其办事机构的领导由负责组建的行政机关领导兼任，其中一些人既缺乏法律专业知识、仲裁理念，又缺乏管理能力，依赖于政府，习惯于等、靠、要”；五是，一些地方不顾实际情况，盲目建立仲裁机构(全国仲裁机构已超过190家)，导致案源不足，经费和人才匮乏，必须靠财政拨款来维持。党的十七大报告提出的加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，为行政体制改革指明方向。具体到仲裁体制改革，首先要抓住其核心的、关键性的问题——就是以促进仲裁机构民间化为核心，切实解决仲裁机构法人定位、仲裁机构财务管理制度和仲裁管理人才队伍建设等三大问题。其中，明确仲裁机构的法人定位又是解决其他两个问题的基础和前提，本文谨就此从以下三个方面予以阐明。我国仲裁机构法人定位的现状仲裁机构法人定位，是指确定仲裁机构的法人类型。仲裁法规定仲裁机构独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，只明确了仲裁机构不是行政机关、行政机构，但没有明确其法人组织的类型。这并非立法者的疏忽，而是囿于当时的历史条件。我国民商法确定的法人类型中缺乏与仲裁机构相适应的种类。国际上设立仲裁机构的模式多种多样。从英美法系和大陆法系两大法系的模式来看，英美法系主要采取有限担保公司的形式，而大陆法系则多为注册的社团法人，或为商会下设的仲裁机构”（《再论中国仲裁机构改革》，林一飞著，见中国仲裁网）。但无论何种模式，仲裁机构的公益性、非营利性、独立性、民间性（非政府性）是其共有特征。而我国民法通则把所有在性质、功能、组织形式、资金来源及投入程度千差万别的事业单位确定为同一种类型的事业单位法人”。曾有学者批评这种法人分类与市场经济所要求的法人多样性格格不入”，把国有的公益性服务业与政府机构、企业公司，甚至社会团体等社会和经济组织混淆到一起”，致使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁，顾此失彼”（《事业单位改革的法律困境——兼谈重建我国民法体系的必要性》，史啸虎著，见天益网站）。但是，由于民法通则未修改，事业单位分类改革尚未启动，国务院组建仲裁机构的文件只能规定仲裁机构参照有关事业单位的规定”解决人员编制、经费问题”，这是不得已而为之”的权宜之策。由于仲裁机构法人定位上的缺陷，各地在组建仲裁机构时根据自己对仲裁和仲裁机构性质的理解确定其法人类型。有的认为仲裁具有准司法”性质，将仲裁机构定为行政机关”；有的认为仲裁具有公共管理职能”，将仲裁机构定为行政性事业单位”，参照公务员法”管理；有的根据国务院文件参照有关事业单位的规定”，将仲裁机构定为全面所有制事业单位”，这其中又有全额拨款、差额拨款之分，在差额拨款中又有要求实行自收自支”和未要求实行自收自支”之分。随着事业单位体制改革的进行，在实行自收自支”的仲裁机构中又分化出实行收支两条线”管理和实行事业单位企业化管理”两种类型。2007年5月，北京仲裁委员会曾就仲裁机构性质问题向全国180多家仲裁机构进行问卷调查，有80家仲裁机构反馈了问卷。调查结果显示，在仲裁机构性质问题上，2.5%选择行政机关”，5%选择其他”类别，48.8%选择行政性或行政支持类事业单位”，30%选择公益性或社会公益类事业单位”，13.8%选择经营性或经营开发服务类事业单位”。这基本上反映出仲裁机构法人定位不统一、不规范的情况。